JUGEMENT SUR LA POLYSYNODIE
[Written 1756; published 1782. MS. Neuchâtel, 7830.]
De tous les ouvrages de l’abbé de Saint-Pierre, le Discours sur la Polysynodie est, à mon avis, le plus approfondi, le mieux raisonné, celui où l’on trouve le moins de répétitions, et même le mieux écrit: éloge dont le sage auteur se serait fort peu soucié, mais qui n’est pas indifférent aux lecteurs superficiels. Aussi cet écrit n’était-il qu’une ébauche, qu’il prétendait n’avoir pas eu le temps d’abréger; mais qu’en effet il n’avait pas eu le temps de gâter, pour vouloir tout dire: et Dieu garde un lecteur impatient des abrégés de sa façon1!
Il a su même éviter dans ce Discours le reproche si commode aux ignorants qui ne savent mesurer le possible que sur l’existant, ou aux méchants qui ne trouvent bon que ce qui sert à leur méchan-ceté, lorsqu’on montre aux uns et aux autres que ce qui est pourrait être mieux. Il a, dis-je, évité cette grande prise que la sottise routinée a presque toujours sur les nouvelles vues de la raison, avec ces mots tranchants de projets en l’air et de rêveries; car, quand il écrivait en faveur de la polysynodie, il la trouvait établie dans sons pays. Toujours paisible et sensé, il se plaisait à montrer à ses compatriotes les avantages du Gouvernement auquel ils étaient soumis; il en faisait une comparaison raisonnable et discrète avec celui dont ils venaient d’éprouver la rigueur. Il louait le système du prince régnant, il en déduisait les avantages; il montrait ceux qu’on y pouvait ajouter; et les additions même qu’il demandait consistaient moins, selon lui, dans des changements à faire que dans l’art de perfectionner ce qui était fait. Une partie de ses vues lui étaient venues sous le règne de Louis XIV; mais il avait eu la sagesse de les taire jusqu’à ce que l’intérêt de l’État, celui du Gouvernement, et le sien, lui permissent de les publier.
Il faut convenir cependant que, sous un même nom, il y avait une extrême différence entre la polysynodie qui existait et celle que proposait l’abbé de Saint-Pierre; et, pour peu qu’on y réflé-chisse, on trouvera que l’administration qu’il citait en exemple lui servait bien plus de prétexte, que de modèle, pour celle qu’il avait imaginée. Il tournait même avec assez d’adresse en objections contre son propre système les défauts à relever dans celui de Régent; et, sous le nom de réponses à ses objections, il montrait sans danger et ces défauts et leurs remèdes. Il n’est pas impossible que le Régent, quoique souvent loué dans cet écrit par des tours qui ne manquent pas d’adresse84, ait pénétré la finesse de cette critique, et qu’il ait abandonné l’abbé de Saint-Pierre par pique autant que par faiblesse; plus offensé peut-être des défauts qu’on trouvait dans son ouvrage que flatté des avantages qu’on y faisait remarquer. Peut-être aussi lui sut-il mauvais gré d’avoir, en quelque manière, dévoilé ses vues secrètes, en montrant que son établissement n’était rien moins que ce qu’il devait être pour devenir avantageux à l’État et prendre une assiette fixe et durable85. En effet, on voit clairement que c’était la forme de polysynodie établie sous la régence que l’abbé de Saint-Pierre accusait de pouvoir trop aisément dégénérer en demi-vizirat, et même en vizirat; d’être susceptible, aussi bien que l’un et l’autre, de corruption dans ses membres, et de concert entre eux contre l’intérêt public; de n’avoir jamais d’autre sῦreté pour sa durée que la volonté du monarque régnant; enfin, de n’être propre que pour les princes laborieux, et d’être, par conséquent, plus souvent contraire que favorable au bon ordre et à l’expédition des affaires. C’était l’espoir de remédier à ces divers inconvénients qui l’engageait à proposer une autre polysynodie entièrement différente de celle qu’il feignait de ne vouloir que perfectionner.
Il ne faut donc pas que la conformité des noms fasse confondre son projet avec cette ridicule polysynodie dont il voulait autoriser la sienne, mais qu’on appelait dès lors par dérision les soixante et dix ministres, et qui fut réformée au bout de quelques mois sans avoir rien fait qu’achever de tout gâter . Car la manière dont cette administration avait été établie fait assez voir qu’on ne s’était pas beaucoup soucié qu’elle allât mieux, et qu’on avait bien plus songé à rendre le Parlement méprisable au peuple au’à donner réellement à ses membres l’autorité qu’on feignait de leur confier. C’était un piége aux pouvoirs intermédiaires, semblable à celui que leur avait déjà tendu Henri IV à l’assemblée de Rouen: piége dans lequel la vanité les fera toujours donner, et qui les humiliera toujours . L’ordre politique et l’ordre civil ont, dans les monarchies, des principes si différents et des règles si contraires, qu’il est presque impossible d’allier les deux administrations, et qu’en général les membres des Tribunaux sont peu propres pour les Conseils: soit que l’habitude des formalités nuise à l’expédition des affaires qui n’en veulent point; soit qu’il y ait une incompatibilité naturelle entre ce qu’on appelle maximes d’État et la justice et les lois.
Au reste, laissant les faits à part, je croirais, quant à moi, que le prince et le philosophe pouvaient avoir tous deux raison sans s’accorder dans leur système; car autre chose est l’administration passagère et souvent orageuse d’une régence, et autre chose une forme de Gouvernement durable et constante qui doit faire partie de la constitution de l’État. C’est ici, ce me semble, qu’on retrouve le défaut ordinaire à l’abbé de Saint-Pierre, qui est de n’appliquer jamais assez bien ses vues aux hommes, aux temps, aux circonstances, et d’offrir toujours, comme des facilités pour l’exécution d’un projet, des avantages qui lui servent souvent d’obstacles. Dans le plan dont il s’agit, il voulait modifier un Gouvernement que sa longue durée a rendu déclinant, par des moyens tout à fait étrangers à sa constitution présente; il voulait lui rendre cette vigueur universelle qui met, pour ainsi dire, toute la personne en action. C’était comme s’il eῦt dit à un vieillard décrépit et goutteux: ‘Marchez, travaillez, servez-vous de vos bras et de vos jambes; car l’exercice est bon à la santé.’
En effet, ce n’est rien moins qu’une révolution dont il est question dans la Polysynodie, et il ne faut pas croire, parce qu’on voit actuellement des Conseils dans les cours des princes, et que ce sont des Conseils qu’on propose, qu’il y ait peu de différence d’un système à l’autre. La différence est telle, qu’il faudrait com-mencer par détruire tout ce qui existe pour donner au Gouverne-ment la forme imaginée par l’abbé de Saint-Pierre; et nul n’ignore combien est dangereux, dans un grand État, le moment d’anarchie et de crise qui précède nécessairement un établissement nouveau. La seule introduction du scrutin devait faire un renversement épouvantable, et donner plutôt un mouvement convulsif et continuel à chaque partie qu’une nouvelle vigueur au corps. Qu’on juge du danger d’émouvoir une fois les masses énormes qui composent la monarchie française. Qui pourra retenir l’ébranlement donné, ou prévoir tous les effets qu’il peut produire? Quand tous les avantages du nouveau plan seraient incontestables, quel homme de sens oserait entreprendre d’abolir les vieilles coutumes, de changer les vieilles maximes, et de donner une autre forme à l’État que celle où l’a successivement amené une durée de treize cents ans? Que le Gouvernement actuel soit encore celui d’autrefois, ou que, durant tant de siècles, il ait changé de nature insensiblement, il est également imprudent d’y toucher. Si c’est le même, il le faut respecter ; s’il a dégénéré, c’est par la force du temps et des choses, et la sagesse humaine n’y peut rien. Il ne suffit pas de considérer les moyens qu’on veut employer, si l’on ne regarde encore les hommes dont on se veut servir . Or, quand toute une nation ne sait plus s’occuper que de niaiseries, quelle attention peut-elle donner aux grandes choses? et dans un pays où la musique est devenue une affaire d’État, que seront les affaires d’État, sinon des chansons? Quand on voit tout Paris en fermentation pour une place de baladin ou de bel esprit, et les affaires de l’Académie ou de l’Opéra faire oublier l’intérêt du prince et la gloire de la nation, que doit-on espérer des affaires publiques rapprochées d’un tel peuple, et transportées de la cour à la ville? Quelle confiance peut-on avoir au scrutin des Conseils, quand on voit celui d’une académie au pouvoir des femmes? Seront-elles moins empressées à placer des ministres que des savants? ou se connaîtront-elles mieux en politique qu’en éloquence? Il est bien à craindre que de tels établissements, dans un pays où les mœurs sont en dérision, ne se fissent peu tranquillement, ne se maintinssent guère sans troubles, et ne donnassent pas les meilleurs sujets.
D’ailleurs, sans entrer dans cette vieille question de la vénalité des charges, qu’on ne peut agiter que chez des gens mieux pourvus d’argent que de mérite, imagine-t-on quelque moyen praticable d’abolir en France cette vénalité? ou penserait-on qu’elle pῦt subsister dans une partie du Gouvernement, et le scrutin dans l’autre? l’une dans les Tribunaux, l’autre dans les Conseils? et que les seules places qui restent à la faveur seraient abandonnées aux élections? Il faudrait avoir des vues bien courtes et bien fausses pour vouloir allier des choses si dissemblables, et fonder un même système sur des principes si différents. Mais laissons ces applications, et considérons la chose en elle-même.1
Quelles sont les circonstances dans lesquelles une monarchie héréditaire peut, sans révolutions, être tempérée par des formes qui la rapprochent de l’aristocratie? Les corps intermédiaires entre le prince et le peuple peuvent-ils, doivent-ils, avoir une juridiction indépendante de l’un et de l’autre ? ou, s’ils sont précaires et dépendants du prince, peuvent-ils jamais entrer comme parties intégrantes dans la constitution de l’État, et même avoir une influence réelle dans les affaires? Questions préliminaires qu’il fallait discuter, et qui ne semblent pas faciles à résoudre: car, s’il est vrai que la pente naturelle est toujours vers la corruption et par conséquent vers le despotisme, il est difficile de voir par quelles ressources de politique le prince, même quand il le voudrait, pour-rait donner à cette pente une direction contraire, qui ne pῦt être changée par ses successeurs, ni par leurs ministres. L’abbé de Saint-Pierre ne prétendait pas, à la vérité, que sa nouvelle forme ôtât rien à l’autorité royale; car il donne au Conseil la délibération des matières, et laisse au roi seul la décision. Ces différents Conseils, dit-il, sans empêcher le roi de faire tout ce qu’il voudra, le préserveront souvent de vouloir des choses nuisibles à sa gloire et à son bonheur; ils porteront devant lui le flambeau de la vérité, pour lui montrer le meilleur chemin et le garantir des piéges. Mais cet homme éclairé pouvait-il se payer lui-même de si mau-vaises raisons? espérait-il que les yeux des rois pussent voir les objets à travers les lunettes des sages? Ne sentait-il pas qu’il fallait nécessairement que la délibération des Conseils devînt bientôt99 un vain formulaire, ou que l’autorité royale en fῦt altérée? et n’avouait-il pas lui-même que c’était introduire un Gouvernement mixte, où la forme républicaine s’alliait à la monarchique? En effet, des Corps nombreux, dont le choix ne dépendrait pas entièrement du prince, et qui n’auraient par eux-mêmes aucun pouvoir, deviendraient bientôt un fardeau inutile à l’État. Sans mieux faire aller les affaires, ils ne feraient qu’en retarder l’expédition par de longues formalités, et, pour me servir de ses propres termes, ne seraient que des Conseils de parade. Les favoris du prince, qui le sont rarement du public, et qui, par conséquent, auraient peu d’influence dans les Conseils formés au scrutin, décideraient seuls toutes les affaires; le prince n’assisterait jamais aux Conseils, sans avoir déjà pris son parti sur tout ce qu’on y devrait agiter, ou n’en sortirait jamais, sans consulter de nouveau dans son cabinet avec ses favoris sur les résolutions qu’on y aurait prises. Enfin, il faudrait nécessairement que les Conseils devinssent méprisables, ridicules, et tout à fait inutiles, ou que les rois perdissent de leur pouvoir: alternative à laquelle ceux-ci ne s’exposeront certainement pas2, quand même il en devrait résulter le plus grand bien de l’État et le leur.
Voilà, ce me semble, à peu près les côtés par lesquels l’abbé de Saint-Pierre eῦt dῦ considérer le fond de son système pour en bien établir les principes. Mais il s’amuse, au lieu de cela, à résoudre cinquante mauvaises objections qui ne valaient pas la peine d’être examinées; ou, qui pis est, à faire lui-même de mauvaises réponses quand les bonnes se présentent naturellement; comme s’il cherchait à prendre plutôt le tour d’esprit de ses opposants pour les ramener à la raison, que le langage de la raison pour convaincre les sages.
Par exemple, après s’être objecté que, dans la polysynodie, chacun des Conseillers a son plan général, que cette diversité produit nécessairement des décisions qui se contredisent, et des embarras dans le mouvement total, il répond à cela qu’il ne peut y avoir d’autre plan général que de chercher à perfectionner les règlements qui roulent sur toutes les parties du Gouvernement. Le meilleur plan général, n’est-ce pas, dit-il, celui qui va le plus droit au plus grand bien de l’État dans chaque affaire particulière? D’où il tire cette conclusion très fausse, que les divers plans généraux, ni par conséquent les règlements et les affaires qui s’y rapportent, ne peuvent jamais se croiser ou se nuire mutuellement.
En effet, le plus grand bien de l’État n’est pas toujours une chose si claire, ni qui dépende, autant qu’on le croirait, du plus grand bien de chaque partie; comme si les mêmes affaires ne pouvaient pas avoir entre elles une infinité d’ordres divers et de liaisons plus ou moins fortes, qui forment autant de différences dans les plans généraux. Ces plans bien digérés sont toujours doubles, et renferment, dans un système comparé, la forme actuelle de l’État et sa forme perfectionnée selon les vues de l’auteur. Or, cette perfection, dans un tout aussi composé que le Corps politique, ne dépend pas seulement de celle de chaque partie; comme pour ordonner un palais il ne suffit pas d’en bien disposer chaque pièce, mais il faut de plus considérer les rapports du tout, les liaisons les plus convenables, l’ordre le plus commode, la plus facile communication, le plus parfait ensemble, et la symétrie la plus régulière. Ces objets généraux sont si importants, que l’habile architecte sacrifie au mieux du tout mille avantages particuliers, qu’il aurait pu conserver dans une ordonnance moins parfaite et moins simple. De même, le politique ne regarde en particulier ni les finances, ni la guerre, ni le commerce; mais il rapporte toutes ces parties à un objet commun. Et des proportions qui leur conviennent le mieux résultent les plans généraux dont les dimensions peuvent varier de mille manières, selon les idées et les vues de ceux qui les ont formés; soit en cherchant la plus grande perfection du tout, soit en cherchant la plus facile exécution, sans qu’il soit aisé quelquefois de démêler celui de ces plans qui mérite la préférence. Or, c’est de ces plans qu’on peut dire que, si chaque Conseil et chaque Conseiller a le sien, il n’y aura que contradictions dans les affaires et qu’embarras dans le mouvement commun. Mais le plan général, au lieu d’être celui d’un homme ou d’un autre, ne doit être et n’est en effet, dans la polysynodie, que celui du Gouvernement; et c’est à ce grand modèle que se rapportent nécessairement les délibérations communes de chaque Conseil, et le travail particulier de chaque membre. Il est certain même qu’un pareil plan se médite et se conserve mieux dans le dépôt d’un Conseil que dans la tête d’un ministre et même d’un prince; car chaque Vizir a son plan, qui n’est jamais celui de son devancier; et chaque demi-vizir a aussi le sien, qui n’est ni celui de son devancier, ni celui de son collègue: aussi voit-on généralement les Républiques changer moins de systèmes que les Monarchies. D’où je conclus avec l’abbé de Saint-Pierre, mais par d’autres raisons, que la polysynodie est plus favorable que le vizirat et le demi-vizirat à l’unité du plan général.
À l’égard de la forme particulière de sa polysynodie et des détails dans lesquels il entre pour la déterminer, tout cela est très bien vu et fort bon séparément pour prévenir les incon-vénients auxquels chaque chose doit remédier. Mais, quand on en viendrait à l’exécution, je ne sais s’il régnerait assez d’harmonie dans le tout ensemble: car il paraît que l’établissement des grades s’accorde mal avec celui de la circulation, et le scrutin plus mal encore avec l’un et l’autre. D’ailleurs, si l’établissement est dangereux à faire1, il est à craindre que, même après l’établissement fait2, ces différents ressorts ne causent mille embarras et mille dérangements dans le jeu de la machine, quand il s’agira de la faire marcher.
La circulation de la présidence en particulier serait un excellent moyen pour empêcher la polysynodie de dégénérer bientôt en vizirat, si cette circulation pouvait durer, et qu’elle ne fῦt pas arrêtée par la volonté du prince, en faveur du premier des présidents qui aura l’art, toujours recherché, de lui plaire. C’est-à-dire que la polysynodie durera jusqu’à ce que le roi trouve un Vizir à son gré; mais, sous le vizirat même, on n’a pas un Vizir plus tôt que cela. Faible remède que celui, dont la vertu s’éteint à l’approche du mal qu’il devrait guérir.
N’est-ce pas encore un mauvais expédient de nous donner la nécessité d’obtenir les suffrages une seconde fois, comme un frein pour empêcher les présidents d’abuser de leur crédit la première? ne sera-t-il pas plus court et plus sῦr d’en abuser au point de n’avoir plus que faire de suffrages? et notre auteur lui-même n’accorde-t-il pas au prince le droit de prolonger au besoin les présidents à sa volonté, c’est-à-dire d’en faire de véritables Vizirs? Comment n’a-t-il pas aperçu mille fois, dans le cours de sa vie et de ses écrits, combien c’est une vaine occupation de rechercher des formes durables pour un état de choses, qui dépend toujours de la volonté d’un seul homme?
Ces difficultés n’ont pas échappé à l’abbé de Saint-Pierre; mais peut-être lui convenait-il mieux de les dissimuler que de les résoudre. Quand il parle de ces contradictions et qu’il feint de les concilier, c’est par des moyens si absurdes et des raisons si peu raisonnables, qu’on voit bien qu’il est embarrassé, ou qu’il ne procède pas de bonne foi. Serait-il croyable qu’il eῦt mis en avant si hors de propos, et compté parmi ces moyens, l’amour de la patrie, le bien public, le désir de la vraie gloire, et d’autres chimères évanouies depuis longtemps, ou dont il ne reste plus de traces que dans quelques petites Républiques? Pensait-il sérieusement que rien de tout cela pῦt réellement influer dans la forme d’un Gouvernement monarchique? et, après avoir cité les Grecs, les Romains, et même quelques modernes qui avaient des âmes anciennes, n’avoue-t-il pas lui-même qu’il serait ridicule de fonder la constitution de l’État sur des maximes éteintes? Que fait-il donc pour suppléer à ces moyens étrangers dont il reconnaît l’insuffisance? Il lève une difficulté par une autre, établit un système sur un système, et fonde sa Polysynodie sur sa République européenne. ‘Cette République, dit-il, étant garante de l’exécution des capitulations impériales pour l’Allemagne, des capitulations parlementaires pour l’Angleterre, des pacta conventa pour la Pologne, ne pourrait-elle pas l’être aussi des capitulations royales signées au sacre des rois pour la forme du Gouvernement, lorsque cette forme serait passée en loi fondamentale? et, après tout, garantir les rois de tomber dans la tyrannie des Nérons, n’est-ce pas les garantir, eux et leur postérité, de leur ruine totale?
‘On peut, dit-il encore, faire passer le règlement de la polysynodie en forme de loi fondamentale dans les États généraux du royaume, la faire jurer au sacre des rois, et lui donner ainsi la même autorité qu’à la loi salique .’
La plume tombe des mains, quand on voit un homme sensé proposer sérieusement de semblables expédients.
Ne quittons point cette matière sans jeter un coup d’œil général sur les trois formes de ministère, comparées dans cet ouvrage.
Le vizirat est la dernière ressource d’un État défaillant; c’est un palliatif quelquefois nécessaire qui peut lui rendre pour un temps une certaine vigueur apparente. Mais il y a dans cette forme d’administration une multiplication de forces tout à fait superflue dans un Gouvernement sain. Le monarque et le Vizir sont deux machines exactement semblables, dont l’une devient inutile sitôt que l’autre est en mouvement; car en effet, selon le mot de Grotius: qui regit, rex est2. Ainsi l’État supporte un double poids qui ne produit qu’un effet simple. Ajoutez à cela qu’une grande partie de la force du vizirat, étant employée à rendre le Vizir nécessaire et à le maintenir en place, est inutile ou nuisible à l’État. Aussi l’abbé de Saint-Pierre appelle-t-il avec raison le vizirat ‘une forme de Gouvernement grossière, barbare, pernicieuse aux peuples, dangereuse pour les rois, funeste aux maisons royales’; et l’on peut dire qu’il n’y a point de Gouvernement plus déplorable au monde que celui où le peuple est réduit à désirer un Vizir. Quant au demi-vizirat, il est avantageux sous un roi qui sait gouverner et réunir dans ses mains toutes les rênes de l’État; mais, sous un prince faible ou peu laborieux, cette administration est mauvaise, embarrassée, sans système et sans vues, faute de liaison entre ses parties et d’accord entre les ministres; surtout, si quelqu’un d’entre eux, plus adroit ou plus méchant que les autres, tend en secret au vizirat. Alors tout se passe en intrigues de cour; l’État demeure en langueur; et pour trouver la raison de tout ce qui se fait sous un semblable Gouvernement, il ne faut pas demander à quoi cela sert, mais à qui cela nuit .
Pour la Polysynodie de l’abbé de Saint-Pierre, je ne saurais voir qu’elle puisse être utile ni praticable dans aucune véritable monarchie; mais seulement dans une sorte de Gouvernement mixte, où le chef ne soit que le président des Conseils, n’ait que la puissance exécutive, et ne puisse rien par lui-même. Encore ne saurais-je croire qu’une pareille administration pῦt durer longtemps sans abus. Car les intérêts des sociétés partielles ne sont pas moins séparés de ceux de l’État, ni moins pernicieux à la République, que ceux des particuliers; et ils ont même cet inconvénient de plus, qu’on se fait gloire de soutenir, à quelque prix que ce soit3, les droits ou les prétentions du corps dont on est membre; et que, ce qu’il y a de malhonnête à se préférer aux autres s’évanouissant à la faveur d’une société nombreuse dont on fait partie, à force d’être bon sénateur on devient enfin mauvais citoyen. C’est ce qui rend l’Aristocratie la pire des souverainetés ; c’est ce qui rendrait peut-être la Polysynodie le pire de tous les ministères.
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