POLYSYNODIE DE L’ABBÉ DE SAINT-PIERRE
[Written 1756; published 1782. MS. Neuchâtel, 7829.].
CHAPITRE I.
Nécessité, dans la monarchie, d’une forme de gouvernement subordonnée au prince.
Si les princes regardaient les fonctions du Gouvernement comme des devoirs indispensables, les plus capables s’en trouveraient les plus surchargés; leurs travaux, comparés à leurs forces, leur paraîtraient toujours excessifs; on les verrait aussi ardents à resserrer leurs États ou leurs droits qu’ils sont avides d’étendre les uns et les autres; et le poids de la couronne écraserait bientôt la plus forte tête qui voudrait sérieusement la porter. Mais, loin d’envisager leur pouvoir par ce qu’il a de pénible et d’obligatoire, ils n’y voient que le plaisir de commander; et, comme le peuple n’est à leurs yeux que l’instrument de leurs fantaisies, plus ils ont de fantaisies à contenter, plus le besoin d’usurper augmente; et plus ils sont bornés et petits d’entendement, plus ils veulent être grands et puissants en autorité.
Cependant, le plus absolu despotisme exige encore un travail pour se soutenir. Quelques maximes qu’il établisse à son avantage, il faut toujours qu’il les couvre d’un leurre d’utilité publique; qu’employant la force des peuples contre eux-mêmes il les empêche de la réunir contre lui; qu’il étouffe continuellement la voix de la nature et le cri de la liberté, toujours prêt à sortir de l’extrême oppression. Enfin, quand le peuple ne serait qu’un vil troupeau sans raison, encore faudrait-il des soins pour le conduire; et le prince qui ne songe point à rendre heureux ses sujets n’oublie pas au moins, s’il n’est insensé, de conserver son patrimoine.
Qu’a-t-il donc à faire pour concilier l’indolence avec l’ambition, la puissance avec les plaisirs, et l’empire des dieux avec la vie animale? Choisir pour soi les vains honneurs, l’oisiveté, et remettre à d’autres les fonctions pénibles du Gouvernement, en se réservant tout au plus de chasser ou changer ceux qui s’en acquittent trop mal ou trop bien. Par cette méthode, le dernier des hommes tiendra paisiblement et commodément le sceptre de l’univers; plongé dans d’insipides voluptés, il promènera, s’il veut, de fête en fête son ignorance et son ennui. Cependant on le traitera de conquérant, d’invincible, de roi des rois, d’empereur auguste, de monarque du monde et de majesté sacrée. Oublié sur le trône, nul aux yeux de ses voisins et même à ceux de ses sujets, encensé de tous sans être obéi de personne, faible instrument de la tyrannie des courtisans et de l’esclavage du peuple, on lui dira qu’il règne, et il croira régner. Voilà le tableau général du gouvernement de toute monarchie trop étendue. Qui veut soutenir le monde, et n’a pas les épaules d’Hercule, doit s’attendre d’être écrasé.
Le souverain d’un grand empire n’est guère au fond que le ministre de ses ministres, ou le représentant de ceux qui gouvernent sous lui. Ils sont obéis en son nom; et quand il croit leur faire exécuter sa volonté, c’est lui qui, sans le savoir, exécute la leur. Cela ne saurait être autrement; car, comme il ne peut voir que par leurs yeux, il faut nécessairement qu’il les laisse agir par ses mains. Forcé d’abandonner à d’autres ce qu’on appelle le détail , et que j’appellerais, moi, l’essentiel du gouvernement, il se réserve les grandes affaires, le verbiage des ambassadeurs, les tracasseries de ses favoris, et tout au plus le choix de ses maîtres; car il en faut avoir malgré soi, sitôt qu’on a tant d’esclaves. Que lui importe, au reste, une bonne ou une mauvaise administration? Comment son bonheur serait-il troublé par la misère du peuple, qu’il ne peut voir? par ses plaintes, qu’il ne peut entendre? et par les désordres publics, dont il ne saura jamais rien54? Il en est de la gloire des princes comme des trésors de cet insensé, propriétaire en idée de tous les vaisseaux qui arrivaient au port: l’opinion de jouir de tout l’empêchait de rien désirer; et il n’était pas moins heureux des richesses qu’il n’avait point, que s’il les eῦt possédées.
Que ferait de mieux le plus juste prince avec les meilleures intentions, sitôt qu’il entreprend un travail que la nature a mis au-dessus de ses forces? Il est homme, et se charge des fonctions d’un Dieu: comment peut-il espérer de les remplir? Le sage, s’il en peut être sur le trône, renonce à l’empire, ou le partage. Il consulte ses forces; il mesure sur elles les fonctions qu’il veut remplir; et, pour être un roi vraiment grand, il ne se charge point d’un grand royaume. Mais ce que ferait le sage a peu de rapport à ce que feront les princes. Ce qu’ils feront toujours, cherchons au moins comment ils peuvent le faire le moins mal qu’il soit possible.
Avant que d’entrer en matière, il est bon d’observer que si, par miracle , quelque grande âme peut suffire à la pénible charge de la royauté, l’ordre héréditaire établi dans les successions, et l’extravagante éducation des héritiers du trône, fourniront toujours cent imbéciles pour un vrai roi; qu’il y aura des minorités, des maladies, des temps de délire et de passion , qui ne laisseront souvent à la tête de l’État qu’un simulacre de prince. Il faut cependant que les affaires se fassent. Chez tous les peuples qui ont un roi, il est donc absolument nécessaire d’établir une forme de Gouvernement qui se puisse passer du roi; et, dès qu’il est posé qu’un souverain peut rarement gouverner par lui-même, il ne s’agit plus que de savoir comment il peut gouverner par autrui. C’est à résoudre cette question qu’est destiné le Discours sur la Polysynodie
CHAPITRE II.
Troisformes spécifiques de gouvernement subordonné.
Un monarque, dit l’abbé de Saint-Pierre, peut n’écouter qu’un seul homme dans toutes ses affaires, et lui confier toute son autorité; comme autrefois les rois de France la donnaient aux maires du palais, et comme les princes orientaux la confient encore aujourd’hui à celui qu’on nomme grand vizir en Turquie. Pour abréger, j’appellerai vizirat cette sorte de ministère.
Ce monarque peut aussi partager son autorité entre deux ou plusieurs hommes qu’il écoute, chacun séparément, sur la sorte d’affaire qui leur est commise, à peu près comme faisait Louis XIV avec Colbert et Louvois. C’est cette forme que je nommerai dans la suite demi-vizirat.
Enfin, ce monarque peut faire discuter dans des assemblées les affaires du Gouvernement, et former à cet effet autant de Conseils qu’il y a de genres d’affaires à traiter. Cette forme de ministère, que l’abbé de Saint-Pierre appelle pluralité des conseils ou polysynodie, est à peu près, selon lui, celle que le régent, duc d’Orléans, avait établie sous son administration; et, ce qui lui donne un plus grand poids encore, c’était aussi celle qu’avait adoptée l’élève du vertueux Fénélon
Pour choisir entre ces trois formes, et juger de celle qui mérite la préférence, il ne suffit pas de les considérer en gros et par la première face qu’elles présentent; il ne faut pas non plus opposer les abus de l’une à la perfection de l’autre, ni s’arrêter seulement à certains moments passagers de désordre ou d’éclat; mais les supposer toutes aussi parfaites qu’elles peuvent l’être dans leur durée, et chercher en cet état leurs rapports et leurs différences. Voilà de quelle manière on peut en faire un parallèle exact.
CHAPITRE III.
Rapportde ces formes à celles du gouvernement suprême.
Les maximes élémentaires de la politique peuvent déjà trouver ici leur application. Car le vizirat, le demi-vizirat et la polysynodie se rapportent manifestement, dans l’économie du Gouvernement subalterne, aux trois formes spécifiques du Gouvernement suprême; et plusieurs des principes qui conviennent à l’administration souveraine peuvent aisément s’appliquer au ministère. Ainsi, le vizirat doit avoir généralement plus de vigueur et de célérité, le demi-vizirat plus d’exactitude et de soin, et la polysynodie plus de justice et de constance. Il est sῦr encore que, comme la démocratie tend naturellement à l’aristocratie, et l’aristocratie à la monarchie, de même la polysynodie tend au demi-vizirat, et le demi-vizirat au vizirat. Ce progrès de la force publique vers le relâchement, qui oblige de renforcer les ressorts, se retarde ou s’accélère à proportion que toutes les parties de l’État sont bien ou mal constituées; et, comme on ne parvient au despotisme et au vizirat que quand tous les autres ressorts sont usés, c’est, à mon avis, un projet mal conçu de prétendre abandonner cette forme pour en prendre une des précédentes; car nulle autre ne peut plus suffire à tout un peuple qui a pu supporter celle-là. Mais, sans vouloir quitter l’une pour l’autre, il est cependant utile de connaître celle des trois qui vaut le mieux. Nous venons de voir que, par une analogie assez naturelle, la polysynodie mérite déjà la préférence; il reste à rechercher si l’examen des choses mêmes pourra la lui confirmer. Mais, avant que d’entrer dans cet examen, commençons par une idée plus précise de la forme que, selon notre auteur, doit avoir la polysynodie.
CHAPITRE IV.
Partageet départements des conseils.
Le Gouvernement d’un grand État, tel que la France, renferme en soi huit objets principaux qui doivent former autant de départements, et par conséquent avoir chacun leur Conseil particulier. Ces huit parties sont la justice, la police, les finances, le commerce, la marine, la guerre, les affaires étrangères, et celles de la religion. Il doit y avoir encore un neuvième Conseil, qui, formant la liaison de tous les autres, unisse toutes les parties du Gouvernement; où les grandes affaires, traitées et discutées en dernier ressort, n’attendent plus que de la volonté du prince leur entière décision; et qui, pensant et travaillant au besoin pour lui, supplée à son défaut, lorsque les maladies, la minorité, la vieillesse, ou l’aversion du travail, empêchent le roi de faire ses fonctions. Ainsi ce Conseil général doit toujours être sur pied, ou pour la nécessité présente, ou par précaution pour le besoin à venir.
CHAPITRE V.
Manièrede les composer.
À l’égard de la manière de composer ces Conseils, la plus avantageuse qu’on y puisse employer paraît être la méthode du scrutin. Car, par toute autre voie, il est évident que la synodie ne sera qu’apparente; que, les Conseils n’étant remplis que des créatures des favoris, il n’y aura point de liberté réelle dans les suffrages; et qu’on n’aura, sous d’autres noms, qu’un véritable vizirat ou demi-vizirat. Je ne m’étendrai point ici sur la méthode et les avantages du scrutin; comme il fait un des points capitaux du système de gouvernement de l’abbé de Saint-Pierre, j’en traite ailleurs plus au long Je me contenterai de remarquer que, quel-que forme de ministère qu’on admette, il n’y a point d’autre méthode par laquelle on puisse être assuré de donner toujours la préférence au plus vrai mérite: raison qui montre plutôt l’avantage, que la facilité, de faire adopter le scrutin dans les cours des rois.
Cette première précaution en suppose d’autres qui la rendent utile. Car il le serait peu de choisir au scrutin entre des sujets qu’on ne connaîtrait pas; et l’on ne saurait connaître la capacité de ceux qu’on n’a point vus travailler dans le genre auquel on les destine. Si donc il faut des grades dans le militaire, depuis l’enseigne jusqu’au maréchal de France, pour former les jeunes officiers et les rendre capables des fonctions qu’ils doivent remplir un jour, n’est-il pas plus important encore d’établir des grades semblables dans l’administration civile, depuis les commis jusqu’aux présidents des Conseils? Faut-il moins de temps et d’expérience, pour apprendre à conduire un peuple que pour commander une armée? Les connaissances de l’homme d’État sont-elles plus faciles à acquérir que celles de l’homme de guerre? ou le bon ordre est-il moins nécessaire dans l’économie politique que dans la discipline militaire? Les grades scrupuleusement observés ont été l’école de tant de grands hommes qu’a produits la République de Venise; et pourquoi ne commencerait-on pas d’aussi loin à Paris, pour servir le prince, qu’à Venise, pour servir l’État61?
Je n’ignore pas que l’intérêt des Vizirs s’oppose à cette nouvelle police: je sais bien qu’ils ne veulent point être assujettis à des formes qui gênent leur despotisme; qu’ils ne veulent employer que des créatures qui leur soient entièrement dévouées, et qu’ils puissent d’un mot replonger dans la poussière d’où ils les tirent. Un homme de naissance, de son côté, qui n’a pour cette foule de valets que le mépris qu’ils méritent, dédaigne d’entrer en concurrence avec eux dans la même carrière; et le Gouvernement de l’État est toujours prêt à devenir la proie du rebut de ses citoyens. Aussi n’est-ce point sous le vizirat, mais sous la seule polysynodie, qu’on peut espérer d’établir dans l’administration civile des grades honnêtes, qui ne supposent pas la bassesse, mais le mérite, et qui puissent rapprocher la noblesse des affaires, dont on affecte de l’éloigner, et qu’elle affecte de mépriser à son tour.
CHAPITRE VI.
Circulationdes départements.
De l’établissement des grades s’ensuit la nécessité de faire circuler les départements entre les membres de chaque Conseil, et même d’un Conseil à l’autre, afin que chaque membre, éclairé successivement sur toutes les parties du Gouvernement, devienne un jour capable d’opiner dans le Conseil général, et de participer à la grande administration.
Cette vue de faire circuler les départements est due au Régent, qui l’établit dans le Conseil des finances; et si l’autorité d’un homme qui connaissait si bien les ressorts du Gouvernement ne suffit pas pour la faire adopter, on ne peut disconvenir au moins des avantages sensibles qui naîtraient de cette méthode. Sans doute, il peut y avoir des cas où cette circulation paraîtrait peu utile, ou difficile à établir, dans la polysynodie; mais elle n’y est jamais impossible, et jamais praticable dans le vizirat ni dans le demi-vizirat. Or, il est important, par beaucoup de très fortes raisons, d’établir une forme d’administration où cette circulation puisse avoir lieu.
1. Premièrement, pour prévenir les malversations des commis qui, changeant de bureaux avec leurs maîtres, n’auront pas le temps de s’arranger pour leurs friponneries aussi commodément qu’ils le font aujourd’hui. Ajoutez qu’étant, pour ainsi dire, à la discrétion de leurs successeurs, ils seront plus réservés, en changeant de département, à laisser les affaires de celui qu’ils quittent dans un état qui pourrait les perdre, si par hasard leur successeur se trouvait honnête homme, ou leur ennemi. 2. En second lieu, pour obliger les conseillers même à mieux veiller sur leur conduite ou sur celle de leurs commis, de peur d’être taxés de négligence et de pis encore, quand leur gestion changera d’objet sans cesse, et chaque fois sera connue de leur successeur. 3. Pour exciter entre les membres d’un même corps une émulation louable, à qui passera son prédécesseur dans le même travail. 4. Pour corriger par ces fréquents changements les abus que les erreurs, les préjugés et les passions de chaque sujet auront introduits dans son administration. Car, parmitant de caractères différents qui régiront successivement la même partie, leurs fautes se corrigeront mutuellement, et tout ira plus constamment à l’objet commun. 5. Pour donner à chaque membre d’un Conseil des connaissances plus nettes et plus étendues des affaires et de leurs divers rapports: en sorte qu’ayant manié les autres parties il voie distinctement ce que la sienne est au tout; qu’il ne se croie pas toujours le plus important personnage de l’État, et ne nuise pas au bien général pour mieux faire celui de son département. 6. Pour que tous les avis soient mieux portés en connaissance de cause; que chacun entende toutes les matières sur lesquelles il doit opiner; et qu’une plus grande uniformité de lumières mette plus de concorde et de raison dans les délibérations communes. 7. Pour exercer l’esprit et les talents des ministres: car, portés à se reposer et s’appesantir sur un même travail, ils ne s’en font enfin qu’une routine qui resserre et circon-scrit pour ainsi dire le génie par l’habitude. Or, l’attention est à l’esprit ce que l’exercice est au corps; c’est elle qui lui donne de la vigueur, de l’adresse, et qui le rend propre à supporter le travail. Ainsi l’on peut dire que chaque conseiller d’État, en revenant après quelques années de circulation à l’exercice de son premier département, s’en trouvera réellement plus capable que s’il n’en eῦt point du tout changé. Je ne nie pas que, s’il fῦt demeuré dans le même, il n’eῦt acquis plus de facilité à expédier les affaires qui en dépendent. Mais je dis qu’elles eussent été moins bien faites, parce qu’il eῦt eu des vues plus bornées, et qu’il n’eῦt pas acquis une connaissance aussi exacte des rapports qu’ont ces affaires avec celles des autres départements: de sorte qu’il ne perd, d’un côté, dans la circulation que pour gagner, d’un autre, beaucoup davantage. 8. Enfin, pour ménager plus d’égalité dans le pouvoir, plus d’indépendance entre les conseillers d’État, et par conséquent plus de liberté dans les suffrages. Autrement, dans un Conseil nombreux en apparence, on n’aurait réellement que deux ou trois opinants, auxquels tous les autres seraient assujettis; à peu près comme ceux qu’on appelait autrefois à Rome senatores pedarii, qui pour l’ordinaire regardaient moins à l’avis qu’à l’auteur62: inconvénient d’autant plus dangereux, que ce n’est jamais en faveur du meilleur parti qu’on a besoin de gêner les voix.
On pourrait pousser encore plus loin cette circulation des départements, en l’étendant jusqu’à la présidence même. Car, s’il était de l’avantage de la République romaine que les Consuls redevinssent au bout de l’an simples sénateurs, en attendant un nouveau consulat, pourquoi ne serait-il pas de l’avantage du royaume que les Présidents redevinssent, après deux ou trois ans, simples conseillers, en attendant une nouvelle présidence? Ne serait-ce pas, pour ainsi dire, proposer un prix tous les trois ans à ceux de la compagnie qui, durant cet intervalle, se distingueraient dans leur corps? ne serait-ce pas un nouveau ressort très propre à entretenir dans une continuelle activité le mouvement de la machine publique? et le vrai secret d’animer le travail commun n’est-il pas d’y proportionner toujours le salaire?
CHAPITRE VII.
Autresavantages de cette circulation.
Je n’entrerai point dans le détail des avantages de la circulation portée à ce dernier degré. Chacun doit voir que les déplacements, devenus nécessaires par la décrépitude ou l’affaiblissement des Présidents, se feront ainsi sans dureté et sans effort ; que les exprésidents des Conseils particuliers auront encore un objet d’élévation, qui sera de siéger dans le Conseil général, et les membres de ce Conseil celui d’y pouvoir présider à leur tour; que cette alternative de subordination et d’autorité rendra l’une et l’autre en même temps plus parfaite et plus douce; que cette circulation de la présidence est le plus sῦr moyen d’empêcher la polysynodie de pouvoir dégénérer en vizirat; et qu’en général, la circulation répartissant avec plus d’égalité les lumières et le pouvoir du ministère entre plusieurs membres, l’autorité royale domine plus aisément sur chacun d’eux. Tout cela doit sauter aux yeux d’un lecteur intelligent; et s’il fallait tout dire, il ne faudrait rien abréger.
CHAPITRE VIII.
Quela polysynodie est l’administration en sous-ordre la plus naturelle.
Je m’arrête ici par la même raison sur la forme de la polysynodie, après avoir établi les principes généraux sur lesquels on la doit ordonner pour la rendre utile et durable. S’il s’y présente d’abord quelque embarras, c’est qu’il est toujours difficile de maintenir longtemps ensemble deux Gouvernements aussi différents dans leurs maximes que le monarchique et le républicain, quoique au fond cette union produisît peut-être un tout parfait, et le chef-d’œuvre de la politique. Il faut donc bien distinguer la forme apparente, qui règne partout, de la forme réelle, dont il est ici question: car on peut dire en un sens que la polysynodie est la première et la plus naturelle de toutes les administrations en sous-ordre, même dans la monarchie.
En effet, comme les premières lois nationales furent faites par la nation assemblée en corps, de même les premières délibérations du prince furent faites avec les principaux de la nation assemblés en Conseil. Le prince a des conseillers avant que d’avoir des vizirs; il trouve les uns, et fait les autres. L’ordre le plus élevé de l’État en forme naturellement le synode, ou Conseil général. Quand le monarque est élu, il n’a qu’à présider; et tout est fait. Mais quand il faut choisir un ministre, ou des favoris, on commence à introduire une forme arbitraire, où la brigue et l’inclination naturelle ont bien plus de part que la raison, ni la voix du peuple. Il n’est pas moins simple que, dans autant d’affaires de différentes natures qu’en offre le Gouvernement, le Parlement national se divise en divers comités, toujours sous la présidence du roi, qui leur assigne à chacun les matières sur lesquelles ils doivent délibérer. Et voilà les Conseils particuliers nés du Conseil général, dont ils sont les membres naturels, et la synodie changée en polysynodie: forme que je ne dis pas être, en cet état, la meilleure, mais bien la première et la plus naturelle.
CHAPITRE IX.
Etla plus utile.
Considérons maintenant la droite fin du Gouvernement et les obstacles qui l’en éloignent. Cette fin est sans contredit le plus grand intérêt de l’État et du roi; ces obstacles sont, outre le défaut de lumières65, l’intérêt particulier des administrateurs. D’où il suit que, plus ces intérêts particuliers trouvent de gêne et d’opposition, moins ils balancent l’intérêt public; de sorte que, s’ils pouvaient se heurter et se détruire mutuellement, quelque vifs qu’on les supposât, ils deviendraient nuls dans la délibération, et l’intérêt public serait seul écouté. Quel moyen plus sῦr peut-on donc avoir d’anéantir tous ces intérêts particuliers que de les opposer entre eux par la multiplication des opinants? Ce qui fait les intérêts particuliers, c’est qu’ils ne s’accordent point; car s’ils s’accordaient, ce ne serait plus un intérêt particulier, mais commun. Or, en détruisant tous ces intérêts l’un par l’autre, reste l’intérêt public, qui doit gagner dans la délibération tout ce que perdent les intérêts particuliers.
Quand un Vizir opine sans témoins devant son maître, qu’est-ce qui gêne alors son intérêt personnel? A-t-il besoin de beaucoup d’adresse pour en imposer à un homme aussi borné que doivent l’être ordinairement les rois, circonscrits par tout ce qui les environne dans un si petit cercle de lumières? Sur des exposés falsifiés, sur des prétextes spécieux, sur des raisonnements sophistiques, qui l’empêche de déterminer le prince, avec ces grands mots d’honneur de la couronne et de bien de l’État, aux entreprises les plus funestes, quand elles lui sont personnellement avantageuses? Certes, c’est grand hasard si deux intérêts particuliers, aussi actifs que celui du Vizir et celui du prince, laissent quelque influence à l’intérêt public dans les délibérations du cabinet.
Je sais bien que les Conseillers de l’État seront des hommes, comme les Vizirs; je ne doute pas qu’ils n’aient souvent, ainsi qu’eux, des intérêts particuliers opposés à ceux de la nation, et qu’ils ne préférassent volontiers les premiers aux autres en opinant. Mais, dans une assemblée dont tous les membres sont clairvoyants et n’ont pas les mêmes intérêts, chacun entreprendrait vainement d’amener les autres à ce qui lui convient exclusivement: sans persuader personne, il ne ferait que se rendre suspect de corruption et d’infidélité. Il aura beau vouloir manquer à son devoir, il n’osera le tenter, ou le tentera vainement, au milieu de tant d’observateurs. Il fera donc de nécessité vertu, en sacrifiant publiquement son intérêt particulier au bien de la patrie; et, soit réalité, soit hypocrisie, l’effet sera le même en cette occasion pour le bien de la société. C’est qu’alors un intérêt particulier très fort, qui est celui de sa réputation, concourt avec l’intérêt public. Au lieu qu’un Vizir qui sait, à la faveur des ténèbres du cabinet, dérober à tous les yeux le secret de l’État, se flatte toujours qu’on ne pourra distinguer ce qu’il fait en apparence pour l’intérêt public de ce qu’il fait réellement pour le sien; et comme, après tout, ce Vizir ne dépend que de son maître, qu’il trompe aisément, il s’embarrasse fort peu des murmures de tout le reste.
CHAPITRE X.
Autresavantages.
De ce premier avantage on en voit découler une foule d’autres qui ne peuvent avoir lieu sans lui. Premièrement, les résolutions de l’État seront moins souvent fondées sur des erreurs de fait; parce qu’il ne sera pas aussi aisé à ceux qui feront le rapport des faits de les déguiser devant une assemblée éclairée, où se trouveront presque toujours d’autres témoins de l’affaire, que devant un prince qui n’a rien vu que par les yeux de son Vizir. Or, il est certain que la plupart des résolutions d’État dépendent de la connaissance des faits; et l’on peut dire même en général qu’on ne prend guère d’opinions fausses qu’en supposant vrais des faits qui sont faux, ou faux des faits qui sont vrais. En second lieu, les impôts seront portés à un excès moins insupportable, lorsque le prince pourra être éclairé sur la véritable situation de ses peuples et sur ses véritables besoins. Mais ces lumières, ne les trouvera-t-il pas plus aisément dans un Conseil dont plusieurs membres n’auront aucun maniement de finances, ni aucun ménagement à garder, que dans un vizir qui veut fomenter les passions de son maître, ménager les fripons en faveur, enrichir ses créatures, et faire sa main pour lui-même? On voit encore que les femmes auront moins de pouvoir, et que par conséquent l’État en ira mieux: car il est plus aisé à une femme intrigante de placer un vizir que cinquante Conseillers, et de séduire un homme que tout un collége. On voit que les affaires ne seront plus suspendues ou bouleversées par le déplacement d’un Vizir; qu’elles seront plus exactement expédiées, quand, liées par une commune délibération, l’exécution sera cependant partagée entre plusieurs Conseillers, qui auront chacun leur département, que lorsqu’il faut que tout sorte d’un même bureau; que les systèmes politiques seront mieux suivis et les règlements beaucoup mieux observés, quand il n’y aura plus de révolution dans le ministère, et que chaque Vizir ne se fera plus un point d’honneur de détruire tous les établissements utiles de celui qui l’aura précédé: de sorte qu’on sera sῦr qu’un projet une fois formé ne sera plus abandonné, que lorsque l’exécution en aura été reconnue impossible ou mauvaise.
À toutes ces conséquences ajoutez-en deux non moins certaines, mais plus importantes encore, qui n’en sont que le dernier résultat, et doivent leur donner un prix que rien ne balance aux yeux du vrai citoyen. La première, que, dans un travail commun, le mérite, les talents, l’intégrité, se feront plus aisément connaître et récompenser: soit dans les membres des Conseils, qui seront sans cesse sous les yeux les uns des autres et de tout l’État; soit dans le royaume entier, où nulles actions remarquables, nuls hommes dignes d’être distingués, ne peuvent se dérober longtemps aux regards d’une assemblée qui veut et peut tout voir, et où la jalousie et l’émulation des membres les porteront souvent à se faire des créatures qui effacent en mérite celles de leurs rivaux. La seconde et dernière conséquence est que les honneurs et les emplois distribués avec plus d’équité et de raison, l’intérêt de l’État et du prince mieux écouté dans les délibérations, les affaires mieux expédiées, et le mérite plus honoré, doivent nécessairement réveiller dans le cœur du peuple cet amour de la patrie qui est le plus puissant ressort d’un sage Gouvernement, et qui ne s’éteint jamais chez les citoyens que par la faute des chefs.
Tels sont les effets nécessaires d’une forme de Gouvernement qui force l’intérêt particulier à céder à l’intérêt général. La polysynodie offre encore d’autres avantages qui donnent un nouveau prix à ceux-là. Des assemblées nombreuses et éclairées fourniront plus de lumières sur les expédients; et l’expérience confirme que les délibérations d’un Sénat sont en général plus sages et mieux digérées que celles d’un Vizir . Les rois seront plus instruits de leurs affaires; ils ne sauraient assister aux Conseils sans s’en instruire, car c’est là qu’on ose dire la vérité72; et les membres de chaque Conseil auront le plus grand intérêt que le prince y assiste assidῦment, pour en soutenir le pouvoir ou pour en autoriser les résolutions. Il y aura moins de vexations et d’injustices de la part des plus forts; car un Conseil sera plus accessible que le trône aux opprimés; ils courront moins de risque à y porter leurs plaintes, et ils y trouveront toujours dans quelques membres plus de protecteurs contre les violences des autres, que sous le vizirat contre un seul homme qui peut tout, ou contre un demi-vizir d’accord avec ses collègues pour faire renvoyer à chacun d’eux le jugement des plaintes qu’on fait contre lui. l’État souffrira moins de la minorité, de la faiblesse ou de la caducité du prince. Il n’y aura jamais de ministre assez puissant pour se rendre, s’il est de grande naissance, redoutable à son maître même, ou pour écarter et mécontenter les grands, s’il est né de bas lieu; par conséquent, il y aura d’un côté moins de levain de guerres civiles, et de l’autre plus de sῦreté pour la conservation des droits de la maison royale. Il y aura moins aussi de guerres étrangères, parce qu’il y aura moins de gens intéressés à les susciter, et qu’ils auront moins de pouvoir pour en venir à bout. Enfin, le trône en sera mieux affermi de toutes manières; la volonté du prince, qui n’est ou ne doit être que la volonté publique, mieux exécutée; et par conséquent la nation plus heureuse.
Au reste, mon auteur convient lui-même que l’exécution de son plan ne serait pas également avantageuse en tous temps; et qu’il y a des moments de crise et de trouble, où il faut substituer aux Conseils permanents des commissions extraordinaires; et que, quand les finances, par exemple, sont dans un certain désordre, il faut nécessairement les donner à débrouiller à un seul homme, comme Henri IV fit à Rosny, et Louis XIV à Colbert: ce qui signifierait que les Conseils ne sont bons, pour faire aller les affaires, que quand elles vont toutes seules. En effet, pour ne rien dire de la polysynodie même du Régent78, l’on sait les risées qu’excita, dans des circonstances épineuses, ce ridicule Conseil de raison, étourdiment demandé par les Notables de l’assemblée de Rouen, et adroitement accordé par Henri IV . Mais, comme les finances des Républiques sont en général mieux administrées que celles des Monarchies, il est à croire qu’elles le seront mieux, ou du moins plus fidèlement, par un Conseil que par un ministre; et que, si peut-être un Conseil est d’abord moins capable de l’activité nécessaire pour les tirer d’un état de désordre, il est aussi moins sujet à la négligence ou à l’infidélité qui les y font tomber: ce qui ne doit pas s’entendre d’une assemblée passagère et subordonnée, mais d’une véritable polysynodie, où les Conseils aient réellement le pouvoir qu’ils paraissent avoir; où l’administration des affaires ne leur soit pas enlevée par des demi-vizirs; et où, sous les noms spécieux de Conseil d’État ou de Conseil des finances, ces Corps ne soient pas seulement des Tribunaux de justice ou des Chambres des comptes.
CHAPITRE XI.
Conclusion.
Quoique les avantages de la polysynodie ne soient pas sans inconvénients, et que les inconvénients des autres formes d’administration ne soient pas sans avantages, du moins apparents, quiconque fera sans partialité le parallèle des uns et des autres trouvera que la polysynodie n’a point d’inconvénients essentiels qu’un bon Gouvernement ne puisse aisément supporter: au lieu que tous ceux du vizirat et du demi-vizirat attaquent les fondements mêmes de la constitution; qu’une administration non interrompue peut se perfectionner sans cesse, progrès impossible dans les intervalles et révolutions du vizirat; que la marche égale et unie d’une polysynodie, comparée avec quelques moments brillants du vizirat, est un sophisme grossier qui n’en saurait imposer au vrai politique, parce que ce sont deux choses fort différentes que l’administration rare et passagère d’un bon Vizir, et la forme générale du vizirat, où l’on a toujours des siècles de désordre sur quelques années de bonne conduite; que la diligence et le secret, les seuls vrais avantages du vizirat, beaucoup plus nécessaires dans les mauvais Gouvernements que dans les bons, sont de faibles suppléments au bon ordre, à la justice et à la prévoyance, qui préviennent les maux au lieu de les réparer; qu’on peut encore se procurer ces suppléments au besoin dans la polysynodie par des commissions extraordinaires, sans que le vizirat ait jamais pareille ressource pour les avantages dont il est privé; que même l’exemple de l’ancien Sénat de Rome et de celui de Venise prouve que des commissions ne sont pas toujours nécessaires dans un Conseil pour expédier les plus importantes affaires promptement et secrètement; que le vizirat et le demi-vizirat, avilissant, corrompant, dégradant les ordres inférieurs, exigeraient pourtant des hommes parfaits dans ce premier rang; qu’on n’y peut guère monter ou s’y maintenir qu’à force de crimes, ni s’y bien comporter qu’à force de vertus; qu’ainsi, toujours en obstacle à lui-même, le Gouvernement engendre continuellement les vices qui le dépravent, et, consumant l’État pour se renforcer, périt enfin comme un édifice qu’on voudrait élever sans cesse avec des matériaux tirés de ses fondements. C’est ici la considération la plus importante aux yeux de l’homme d’État, et celle à laquelle je vais m’arrêter. La meilleure forme de Gouvernement, ou du moins la plus durable81, est celle qui fait les hommes tels qu’elle a besoin qu’ils soient. Laissons les lecteurs réfléchir sur cet axiome, ils en feront aisément l’application.
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